HOF VAN JUSTITIE VAN DE EUROPESE UNIE

14 juli 2022

PLEITNOTA

INZAKE

het verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, bij beslissing van 26 mei 2021 en de beslissing van 1 september 2021

C-338/21 en C-556/21

tegen

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

Edelachtbaar College,

Ter voorbereiding op de zitting van vandaag heeft uw Hof ons verzocht antwoord te geven op aantal vragen. Mijn collega mw. mr. Holwerda heeft vraag A1 en B van antwoord voorzien. Zonder in herhaling te vallen zal ik dezelfde vragen beantwoorden. Beide betogen vullen elkaar dan ook aan. Vervolgens zal ik een primair standpunt innemen ten aanzien van vraag A1 waarnaar mijn collega’s hierna verder op in zullen gaan. Hopelijk voldoe ik hiermee op de wens van uw Hof om niet in herhaling te vallen.

Voordat ik met de beantwoording van de vragen begin wens ik stil te staan bij het feit dat mijn cliënt als 13-jarige uit zijn land is gevlucht. Dit lijkt me afschuwelijk voor kind op die leeftijd te moeten vluchten en in overlevingstand te moeten leven. Een vaststaand feit in mijn zaak is dat het beroep tegen de overdrachtsbesluit is gebaseerd op artikel 8 van de verordening omdat cliënt minderjarig was en de staatssecretaris niet wilde geloven wegens een meerdere registratie van leeftijd in een andere lidstaat. Het allerbelangrijkste om te weten is dat de staatssecretaris ten tijde van behandeling van het beroep heeft erkend in strijd te hebben gehandeld met eigen beleid ten aanzien van het bepalen van minderjarigheid. In plaats van prompt en adequaat onderzoek te doen naar de minderjarigheid van mijn cliënt, kiest de Staatssecretaris ervoor in hoger beroep te gaan, wetende dat een dergelijke procedure veel tijd in beslag neemt.

Mijn cliënt heeft op 19 april 2019 een verzoek om internationale bescherming ingediend. Op 12 juni 2019 heeft Italië het claimverzoek van Nederland geaccepteerd. Op 26 mei 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uw Hof prejudiciële vragen gesteld in de zaak van mijn cliënt. Dat betekent dat mijn cliënt na 23 maanden en 13 dagen nog steeds geen uitsluitsel heeft gekregen over de vraag welke lidstaat zijn asielaanvraag moet behandelen én wanneer zijn aanvraag behandeld moet worden. Hierbij is van belang dat het claimakkoord van Italië is gebaseerd op artikel 18 lid 1 onder b van de Verordening. Met andere woorden op de asielaanvraag van 4 oktober 2016, die cliënt op zijn 13-jarige leeftijd in Italië heeft ingediend, was nog niet besloten. Dat betekent dat cliënt na verblijf van ongeveer 2 en half jaar Italië geen definitieve beslissing heeft gekregen op zijn verzoek om internationale bescherming. Is dat wat de Uniewetgever heeft bedoeld? Is dat hoe wij behoren om te gaan met het hogere belang van het kind? Uw Hof zal ons hierover hopelijk duidelijkheid geven.

Vraag B

Ik kom nu tot beantwoording van de vragen. Ik begin eerst met de beantwoording van vraag B. Ten aanzien van deze vraag meen ik dat indien uw Hof van oordeel is dat een lidstaat niet bevoegd is om zelf een rechtsmiddel in te stellen waarmee de overdrachtstermijn wordt opgeschort. De vragen genoemd in de zaak C-338/21 behoeven wegens het ontbreken van belang geen beantwoording en het verzoek dient dan ook niet-ontvankelijkheid te worden verklaard.

Vraag A1

Dat gezegd te hebben ga ik over op de beantwoording van vraag A1. Volgens mij dient de vraag bevestigend te worden beantwoord. Ja, edelachtbare college, het instellen van een beroep dat opschortende werking heeft overeenkomstig artikel 27, lid 3, van de Verordening, is het enige geval waarin die termijn aanvangt na datum van het claimakkoord. Tegen het uitbreiden van de aanvangsmomenten kleven grote bezwaren. Allereerst wijs ik uw Hof erop dat de opsomming van de aanvangsmomenten in artikel 29 lid 1 van de Verordening overduidelijk limitatief is. Dat blijkt immers uit de bewoordingen van lid 1 van artikel 29. Daarbij komt kijken dat de systematiek van de termijnen in de Verordening een gesloten systeem is. De Uniewetgever heeft telkens de aanvangsmomenten en het einde van de termijnen willen bepalen zonder ruimte te laten voor andere aanvangsmomenten. Ik som een aantal voorbeelden op:

Artikel 12: Door gebruik van het woord “verlopen” wordt het aanvangsmoment bepaalt, namelijk het moment van de dag na het verlopen van de geldigheid van het visum of de verblijfstitel.

In Artikel 13 wordt het aanvangsmoment bepaald aan de hand van de datum van de grensoverschrijding.

Het indienen van een verzoek in de zin van artikel 20 lid 2 van de Verordening is het aanvangsmoment van artikel 21 lid 1 en de tweede alinea van artikel 21 lid 2 spreekt over de datum van ontvangst van de Eurodac treffer als het aanvangsmoment.

In artikel 22 wordt de datum van ontvangst van het claimverzoek als het aanvangsmoment aangegeven. Hetzelfde geldt voor artikel 25.

Artikel 23 geeft twee aanvangsmomenten, het één bij een Eurodac treffer en het andere bij een verzoek om internationale bescherming. Hetzelfde geldt voor artikel 24.

Artikel 29 lid 1 beschrijft twee aanvangsmomenten. De datum van het claimakkoord of de datum van de definitieve beslissing op beroep of bezwaar wanneer dit schorsende werking heeft gehad.

We zien dus een duidelijk systeem als het gaat om de termijnen. Uit dat systeem en door de Uniewetgever gebruikte bewoordingen van de zojuist opgesomde bepalingen, blijkt dat de Uniewetgever geen enkele ruimte ziet voor lidstaten om de start en einde van de termijnen te beïnvloeden. Dit standpunt is geheel in lijn met het arrest Khir Amayry.

Naast de tekstuele en contextuele benadering verzet de teleologische benadering zich tegen de uitbreiding van de aanvangsmomenten. Ten aanzien van de teleologische benadering vraag ik uw Hof om stil te staan bij rechtsoverweging 70 van het arrest X en X tegen Nederland (C-47/17 en C-48/17). Volgens de Grote Kamer van uw Hof getuigen de dwingende termijnen, waaronder de termijnen van artikel 29 lid 1, van de bijzondere wens van de Uniewetgever snel te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en de snelle toegang tot de asielprocedure niet te ondermijnen. Zelfs wanneer dit zou betekenen dat de verzoekende lidstaat in plaats van de verantwoordelijke lidstaat de behandeling van het verzoek om internationale bescherming op zich moet nemen.

In de daaropvolgende rechtsoverweging 71 verklaart uw Hof voor recht dat de gestelde prejudiciële vragen in het licht van rechtsoverweging 70 moeten worden onderzocht. Ik ben van mening dat uw Hof de prejudiciële vragen van de onderhavige zaken in het licht van rechtsoverweging 70 dient te onderzoeken. 
 
Een bezwaarprocedure in het kader van een mensenhandel zaak of het voortzetten van de discussie over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit in een hoger beroepsprocedure heeft a priori tot doel de materiele rechtspositie vast te stellen. Het behoeft geen dogmatisch betoog te kunnen inzien dat met extra juridische procedures meer tijd is gemoeid. Sterker nog, vertraging van de behandeling van de asielaanvraag is het logische gevolg wanneer dergelijke procedures gestalte krijgen in de Dublinprocedure. Dat kan niet de bedoeling zijn van de Uniewetgever. De prejudiciële vragen dienen naar mijn mening in het licht van overweging 70 van het arrest X en X te worden onderzocht. Rechtsoverweging 70 leert ons immers dat de Dublinverordening niet tot doel heeft om ongelimiteerd te discussiëren over de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is.

Daarnaast kleeft het bezwaar eraan dat artikel 27 lid 1 van de verordening een limitatieve opsomming geeft van de personen die een daadwerkelijk rechtsmiddel in de zin van artikel 27 kunnen instellen, namelijk: de verzoeker; de persoon bedoeld in artikel 18 lid 1 onder c en de persoon bedoeld in artikel 18 lid 1 onder d. De lidstaat wordt daarin niet genoemd. De limitatieve opsomming is de keuze van de Uniewetgever en dat moet gerespecteerd worden. Derhalve is het beginsel van procedurele autonomie voor de lidstaat ten aanzien van het indienen van een hoger beroep, niet aan de orde.

Een uitleg waarbij de lidstaat in hoger beroep kan gaan en om opschorting van de termijnen kan verzoeken brengt met zich mee dat een verzoeker het risico loopt nog langer in onzekerheid te verkeren over zijn toegang tot de asielprocedure. Hiermee zou het onderduiken de vreemdeling meer zekerheid bieden. Immers, na 18 maanden is toegang tot de asielprocedure gegarandeerd. Hierdoor wordt het doel genoemd in overweging 9 van de preambule om rechtsbescherming aan de personen genoemd in artikel 27 lid 1 van de verordening te bieden zinledig gemaakt. Uw Hof kan nu wellicht mijn gedachte lezen: was het onderduiken voor mijn cliënt niet beter geweest? Ik zou graag deze vraag met ‘nee’ willen beantwoorden, omdat hoofdstuk III van de Verordening de garantie geeft aan een minderjarige verzoeker niet teruggestuurd te worden naar een andere lidstaat (tenzij het in zijn/haar belang is). Daarnaast kent de Dublinverordening een daadwerkelijk rechtsmiddel dat de waarborg in artikel 8 van de verordening garandeert.

Dat gezegd hebbende kom ik bij de deelvraag van uw Hof ten aanzien van het arrest Khir Amayry. Uw Hof vraagt welk belang in dat verband moet worden gehecht aan het arrest Khir Amayry. Naar mijn mening is het arrest van groot belang. Het arrest leert ons dat het tweede aanvangsmoment na het claimakkoord enkel plaatsvindt wanneer een rechtsmiddel in de zin van artikel 27 lid 3 wordt ingediend. Hier valt de bezwaarprocedure in een mensenhandel zaak en verzoek om voorlopige voorziening ingediend door een lidstaat buiten.

Verder leert het arrest ons dat het niet uitmaakt of naast het instellen van beroep of bezwaar een verzoek om opschorting is ingediend. Ook maakt het niet uit dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve opschorting verlenen in de zin van artikel 27 lid 4 Dublinverordening. Dus, wat wij leren uit Khir Amayry is moeilijk te hanteren als het rechtsmiddel door de lidstaat wordt ingediend. Het brengt namelijk met zich mee dat een lidstaat zelf een rechtsmiddel kan aanwenden en zelf de termijn opschort, terwijl de asielzoeker lijdzaam moet toekijken dat hij langer in onzekerheid blijft over de vraag wanneer zijn asielaanvraag behandeld wordt.

Ten aanzien van de vraag of een hoger beroep door de Staatssecretaris kan worden ingediend, verwijs ik uw Hof graag naar rechtsoverweging 37 van het arrest Khir Amayry. Daarin heeft uw Hof van belang geacht dat asielzoekers niet aangespoord moeten worden om onder te duiken om hun overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat te voorkomen. Uw Hof heeft geoordeeld dat de toepassing van de beginselen en procedures van deze verordening faalt. De rode draad staat in rechtsoverweging 70 van het arrest X en X. In rechtsoverweging 37 van het arrest Khir Amayry wijst uw Hof de lidstaten erop dat hun Dublinsysteem zal falen als asielzoekers worden aangespoord om onder te duiken. Ten aanzien van mijn cliënt zou in retrospectief de conclusie kunnen zijn dat onderduiken hem eerder zekerheid had geboden en wellicht veilig haven ook.

Conclusie

Gelet op hetgeen ik zojuist uiteen heb gezet geef ik uw Hof in overweging om de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: het doel van de Dublin III-verordening zou niet in acht worden genomen indien andere verblijfsrechtelijke procedures zoals bij mensenhandel zaken én hoger beroepsprocedures ingesteld door de lidstaat gestalte krijgen in Dublinprocedure.

Hoogachtend,

mr. A. Khalaf